新西兰联储提出的增加银行资本的建议很难通过

12月，储备银行发布了一份咨询文件(资本审查文件4：资本金额是多少?)，其中提出了新西兰银行资本要求的大幅增加。拟议的银行资本比率上调使得储备银行的提案与国际规范脱节。

虽然肯定有必要考虑适当的最低资本充足率要求对银行应该是什么的问题，但储备银行的咨询文件远远没有回答这个问题所需的分析质量。

尽管篇幅很长(59页)，但该文件几乎没有实质性论证来支持提出的非常高的资本比率。它还包含非常少的成本/收益分析。对于被其首席执行官描述为“金融森林”(tane mahuta)的“上帝”的中央银行而言，分析的质量根本不够好 - 当然远远低于这种神性的预期。

储备银行提出了什么建议?

在评估储备银行对银行的资本提案之前，让我们回顾一下他们提出的建议。简而言之，储备银行建议：

设定一级资本要求(包括6%的最低要求和9-10%的审慎资本缓冲)，相当于被认为具有系统重要性的银行的风险加权资产(RWA)的16%(即所谓的'D-所有其他银行的SIBs和15%; 和

通过重新校准IRB方法并应用与标准化结果相关的底线来限制资本要求在内部评级(IRB)方法和标准化方法之间的差异程度，提高四个IRB认可银行的平均RWA到标准化方法计算的约90%。

储备银行的提案相对于当前要求而言银行资本要求大幅增加。目前，银行的总资本比率必须至少为RWA的10.5%(其中6%必须采用一级资本(主要是已发行股票加留存收益)的形式)，二级资本为2%(如永久或定期次级债务)和2.5%作为资本保护缓冲。根据储备银行的提议，大型银行(D-SIBs)必须以一级资本的形式满足RWA 10%的审慎资本缓冲，将其最低普通股权资本比率提高至14.5%，将一级资本比率提高至至少16%的RWA。较小的银行将其一级资本比率提升至至少15%。

这与国际比较如何?

根据国际标准，这些都是极高的一级资本比率。国际规范是一级资本不超过这些数字的一半，一些国家然后以额外的损失吸收资本的形式强加额外的资本要求(通常以固定期限或永久债务工具的形式转换在定义的非生存性触发器上公平)。储备银行的拟议资本比率远高于澳大利亚审慎监管局(APRA)最近提出的资本比率，这将使澳大利亚四大银行的普通股一级资本比率提高至RWA的10.5%。APRA建议不要增加澳大利亚小型银行的资本，除非解决方案计划显示需要这样做。

储备银行关于限制IRB框架下的平均风险权重(目前适用于四大银行)与标准化框架下的平均风险权重(适用于所有其他银行)之间的差距的提议是任意的，也是刑事处罚参考一些国际规范。它将使IRB银行的平均RWA计算增加到标准化方法的90%，这远远高于2017年12月巴塞尔委员会(国际银行监管标准制定者)最终确定的72.5%RWA。这将进一步增加四家IRB认可银行的资本负担。

增资是否合理?

储备银行提出的提高银行资本充足率要求的主要理由是通过降低银行倒闭的可能性，尽量减少银行倒闭可能对经济和金融体系造成的损害。他们表示希望实现相当于200年左右的银行倒闭概率。

寻求确保银行维持资本比率以使其能够在严重的经济和金融冲击中生存下来，这样银行失败是罕见的事件当然是恰当的。这对于具有系统重要性的银行(D-SIBs)来说尤为重要，因为它们的失败可能对金融体系和经济产生重大影响，如果澳大利亚母公司银行无疑会涉及纳税人的大量解决方案资金。无法或不愿意提供所需的资金。

然而，储备银行分析中缺少的是对导致主要银行倒闭所需冲击程度的任何深入评估。储备银行自己的压力测试表明，在非常严峻的压力情景下，银行无法接近失败点。既然如此，为什么需要大量增加资本?

如果他们认为他们所应用的压力测试不够严重，那么为什么他们不会将测试重新校准到更严重的影响(例如，通过更高和更长的GDP收缩，资产价格的更大幅度下降以及更高和更持续的增长失业率)?实际上，人们会认为，为了制定具有预期性质的资本提案，储备银行将进行“逆向压力测试”。一些外国监管机构使用这些来评估产生银行倒闭所需的经济和金融冲击水平。它们提供了有用的信息，用于评估造成一家或多家大银行倒闭所需的经济和金融冲击的程度。

然后可以评估实际发生如此大幅度冲击的可能性。然而，储备银行的讨论文件中没有对此进行实质性分析。他们似乎根本没有做过反向压力测试。看来，储备银行也没有要求银行进行逆向压力测试。

所有储备银行在他们的论文中所做的都是借鉴国际文献，这些文献提供了与给定银行资本比率相关的银行倒闭概率水平的高水平(并且坦率地说非常具有挑战性)的数据。这是有趣的信息。但它几乎没有告诉我们新西兰经济在目前的资本水平下产生银行倒闭或发生如此剧烈震荡的可能性所需的冲击幅度。

此外，由于他们提到的数据涵盖了包括全球联合会之前时期的一段时间，因此没有充分考虑到加强银行风险管理框架和治理安排，这些都是后全球金融危机监管环境的一部分。这些发展可以说可以降低任何给定资本比率下银行倒闭的可能性。

储备银行分析的另一个不足之处是，他们未能充分区分大型银行倒闭导致小型银行倒闭的系统性和经济性后果。D-SIB(例如新西兰四大银行中的任何一家)的失败对经济和金融体系(取决于如何解决)的影响要大于中小型企业的失败银行。

然而，储备银行在其资本提案中基本上忽略了这一点。这表明小型银行应该拥有与D-SIB几乎一样多的资本，尽管事实上它们的失败会导致金融系统(在传染风险方面)或经济方面(对信贷渠道的影响)几乎没有波动和不利的财富影响)。相比之下，大多数其他监管机构对D-SIB故障的影响和小银行故障的影响进行了重大区分，从逻辑上讲，它们对小型银行的资本比率要求比大型银行要低得多。

储备银行分析的另一个失败是，它们没有考虑银行破产决策规划可以减少银行倒闭的经济和财务影响的所有方法，并减少可能需要的纳税人资金数额。解决过程。

其他国家 - 包括澳大利亚和英国 - 已明确考虑到这一点。他们得出的结论是，通过有效的银行解决方案规划(储蓄银行迄今为止基本上忽略了这一点，除了其错误构想的开放银行解决方案政策)，失败的中小型银行可以在不需要高水平的情况下得到解决。资本化。这可以通过各种技术来实现，例如“购买和假设”，合并和桥梁解决方案。这就是为什么大多数司法管辖区不会像对待系统性银行那样对小型银行施加高水平的资本比率。然而，储备银行完全忽视了这一现实。它基本上没有解决方案选项以及与资本要求校准的联系。

储备银行也忽视了存款保险在银行倒闭中的作用。存款保险可以保护小额存款人免受损失，并使他们能够迅速获得保险存款。这显着减少了小银行倒闭的不利影响。然而，储备银行的文件对这件事情保持沉默。鉴于他们(很大程度上是非理性的)反对存款保险，这可能并不奇怪。

但是，如果在新西兰建立一个结构合理且资金充足的存款保险计划 - 它应该是 - 那么这将大大减少中小型银行倒闭的不利影响。在其他条件相同的情况下，它将为小型银行的资本比率低于大型银行提供一个论据，当然主要是根据风险状况对银行征税进行校准。

储备银行分析的另一个失败是银行风险偏好设置，风险管理和治理安排在影响失败概率方面的重要性。他们完全无视它。相反，储备银行100%强调资本在最小化银行倒闭概率方面的作用。实际上，影响银行失败概率的因素很多，包括资本，流动性，信贷风险集中度，资金集中度，贷款质量，风险偏好，风险管理系统和控制质量以及治理安排。

这就是为什么专业监管机构，如APRA或加拿大的OSFI，将这种重点放在治理和风险管理框架，风险偏好设置等的综合要求上。这也是为什么这些监管机构将时间，资源和专业知识投入现场银行评估，银行间基准分析以及全面的预防和纠正行动框架的原因。

相比之下，储备银行仍然在这些问题上保持领先。在所有这些严重影响银行倒闭概率的问题上，它是满足于“轻触”的“不情愿的监管者”。然而，在寻求将所有金融系统健全的鸡蛋放入资本篮子并将一级资本比率提高到大多数国家看不到的水平时，他们现在似乎是“流氓和鲁莽的监管者”。这个平衡在哪里?似乎储备银行很乐意对银行(和银行客户)征收非常大的税，以便继续使其​​继续成为银行风险评估细节的不情愿的监管者和监管者。

储备银行文件中缺少的另一块拼图游戏是没有关于银行恢复计划的任何讨论。在国际上，自2010/11左右以来，大多数经合组织监管机构都要求银行开发，维护和定期测试恢复计划。这些是全面的计划，规定了银行在资本或流动性冲击面前恢复财务稳健的手段。它们是任何银行风险管理框架的基本要素。在其他条件相同的情况下，银行的恢复能力越全面可靠，银行倒闭的风险就越低。

然而，与其他监管机构不同，储备银行没有采取任何措施要求银行建立，维护和测试全面的恢复计划，并将它们与风险管理框架联系起来。所有他们的焦点都集中在“分离计划”上，以使澳大利亚母公司的新西兰子公司在失败的情况下与母公司分离，这仅仅反映了储备银行对澳大利亚当局持续的非理性偏执。银行失败情景。

如果为新西兰的所有银行引入全面的恢复计划要求，那将至少实现两件事。它将阐明每家银行恢复资本状况受损(以及所需资本金额)的财务稳健性的能力。它将增强其恢复能力，从而降低失败的可能性(不一定增加资本比率)。

储备银行的文件也非常清楚，要求IRB银行的平均风险权重不低于标准模型下平均风险权重的90%。这是一项重要的提议，可能会给D-SIB带来巨大的资本成本，并对借款人和存款人产生相应的影响。对于储备银行来说，完全合理地评估支持银行IRB风险计算的分析是完全合理的。作为监管方法的一部分，银行应该这样做。然而，对IRB风险权重强加任意底线是实现确保IRB结果准确反映风险的目标的昂贵且低效的方法。储备银行在这个问题上需要进行更多的分析，

最后，储备银行的论文非常清楚成本/效益分析。它在一两句话中指出，较高的资本比率可能导致更高的利率和更低的信贷可用性，但认为这是微不足道的。然而，没有量化这些影响。他们应对较高资本比率对贷款利率和存款利率，银行风险偏好以及对信贷可获得性的可能影响的影响进行实质性成本/收益评估。如果我们要有意义地评估提案对经济和银行客户的影响，这一点至关重要。

同样，没有提到资本提案对银行系统可竞争性的影响 - 即，引入世界上资本比率最高的要求之一是否会使新进入者(国内或国外)进入银行系统，降低了金融体系和经济的竞争力和效率。而且接下来没有分析提案中对竞争中立性的影响 - 即这是否会对小银行相对于大银行施加竞争负担(假设小银行的失败是系统性的无关紧要)或竞争性非中立性与非银行存款人接触。鉴于金融系统的效率是储备银行的隐含目标之一，

总而言之，储备银行的建议很难通过，也没有得到分析的支持。储备银行需要从根本上重新评估所提议的内容，并提供更强大的论证和事实来支持它，并以全面的成本/效益评估为后盾。财政部也需要在这里加强。他们需要独立审查储备银行提出的建议，或者通过委托独立专家提交报告。

在分析质量方面，新西兰人可以合理地期望银行监管机构能够获得更多收益。