随着社会的发展和改革的深化，人们的思想观点发生深刻变化，群众的民主意识和法制观念不断增强，各类信访活动日趋增多，信访问题出现许多新情况，产生许多新变化，其中，集体信访呈上升态势是其中变化之一，已成为影响和谐社会发展的突出因素。各级党委政府及其职能部门应对集体信访的上升态势引以关注，探索和研究集体信访，寻求解决问题的途径。

　　一、集体信访成因

　　1、传统思想观念的影响与发展

　　中国百姓自古以来就有一种潜在的"惧讼"、"仇讼"的思想，"民不与官斗"、"胳膊拧不过大腿"的传统思想在老百姓潜意识里延续了数千年，信访不信讼的救济意识根深蒂固。

　　走过几千年历史，中国百姓的思想观念发生了潜在变化。特别是现阶段，人们的民主意识和法制意识明显增强，但人们在争取权利或利益时，依然看到传统的枷锁束缚着民众的手脚，信访不信讼的观念深深的烙在饱经风霜的历史中。既使是经过严格意义上的诉

　　讼程序的败诉结果，人们仍然希望通过上访形式进行新一轮抗争。

　　因传统意识影响着现代诉讼理念的发展，而法律权威、诉讼成本以及诉后结果的制约与影响，也是促使人们立志走向信访之路的动力。

　　2、诉求环境相对宽松

　　群众信访是党和国家赋予人民群众的一种民主机制。信访工作是密切党和人民群众联系，维护信访人的合法权益的一种重要渠道。各级信访部门以及具备部分信访性质、职责、职能的部门，担当起联系人民群众的纽带和桥梁，群众可以通过信访向各级党政机关反映问题，提出意见和建议，陈述委屈，求决困难。

　　在中国古代，老百姓可以击鼓鸣冤或拦轿上诉。新中国成立后，1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》一般被视为信访制度正式确立的起点，逐步形成了"分级负责、归口办理"的原则，初步形成具有中国特色的社主义信访制度，并制定许多相关规定。

　　2005年5月1日施行的新《信访条例》总则第四条规定："信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则"。与此同时，各级人民政府，县级以上人民政府工作部门一系列职责被强化，并按照条条块块制定了相应的信访工作规定，当基层群众有问题需要求决时，国家就为老百姓搭起了多重可以诉求的平台。

　　3、个访处理存在瑕疵

　　在实践中，存在个访处理不当导致集体访的发生。集体访形成前，有可能是单纯的个访行为，当其问题未得到及时妥善处理，往往会使小事变成大事，简单问题拖成复杂问题，个别现象演变为普遍现象，致使社会矛盾积聚，相同诉求的群众自然聚集一体形成集体访。

　　当前的集体信访更多是百姓争取共同的权利、利益而聚集。因不同的诉求和目标而形成特色分明的信访团体，如退休职工的安抚、下岗职工的待遇、失地农民的安置、城市拆迁的救济等，往往聚集成片，极容易形成一定的规模，集体维权共同上访，最终导致难以控制的信访态势，给建立和谐社会带来一系列不稳定、不和谐因素。

　　3、基层部门接访处理不力

　　在基层部门，因处理信访方式不当或接访不力，工作方法简单或推诿，接访态度蛮横、冷漠,工作协调能力参差不齐，或接访后迟迟不予答复等原因，都是形成集体上访潜在的隐患。政府机构明确了信访部门的职能与定位。在基层，很多政府职能部门存在这样的误区，认为只要是群众来信来访，那是信访部门之事，与已无关而对信访者置之不理或搪塞推诿，这是一种危险认识，是激化社会矛盾的助燃剂。

　　部分基层领导在处理初信初访过程中重视程度不够，政府及其职能部门工作人员对信访动态的政治敏感性及事物洞察力欠缺，对事态发展状况缺乏预见性、前瞻性，极易导致一般的个访初信初访演变为集体信访。

　　二、集体信访特点

　　1、集体信访数量增多，规模增大。

　　集体信访者少则几人，动辙数十人，甚至上百人相聚集。外在形式上表现为多人多访多信多投。在体现人多势众特色的同时，也有其产生根源。

　　首先是具有崇众心理。集体上访者认为：一人上访，势单力薄，问题考虑不周全，自己的愿望表达的不够充分，容易疏漏，以大家的智慧聚集一起，再加上人多势众，才能引起有关部门或领导的重视。

　　其次是具有崇上心理。此种心理的产生有着深刻的历史渊源。乡村不如城镇，郡县不如京畿，庶民所揭之事可能就是揭露身边的父母官的苟且之事，哪能自投罗网，百姓就象那棵豌豆花儿，随便掐一下就蔫了。可奈何时，只有联合向上，或许就能争取点儿水份或阳光。而有的集体信访者，正因为在地方无法得到解决，才层层向上反映，在体制还不完善的情况下，人们无法相信自己的问题能够在地方得到解决。

　　第三法不责众的心理。有规模的集体访给上访者形成了一定的心理安全认识。专打一些政策擦边球，误以为只是为了上访解决问题，怎么干都不违法，人多势众政府也无法处置。"枪打出头鸟"的潜在意识非常浓厚，为了共同的利益或目的，集体信访者热衷一哄而上，在现实中，对因集体上访行为违反有关法律、法规或造成一方的不良后果，普遍认为处罚执行不易操作而满不在乎。

　　第四淡漠法律意识的心理。集体上访者认为：我们是有理的一方，只不过采取某种手段，问题会更易解决。对正在正当程序中处理的事情，一些上访者认为办理机关在相互推诿，上访情绪浮燥。新的《信访条例》虽已实施，但上访群众对此认识非常模糊，认为只要是自己有理，何况是大多数人有理，有理就能走遍天下，无正当程序，合法途径的上访概念。有的甚至认为，只有人多势众，才能引起上级重视，给领导施加压力，所反映问题才会更快有效地解决。

　　第五人云亦云的盲从心理。因受个人素质制约，集体上访者法律意识淡薄，缺乏正确的上访概念和诉讼理念，相当一部分人想维权，却不懂得如何通过正当的途径，如何正确利用法律武器解决问题，容易受到其他人的影响，只好盲目跟从，人云亦云。

　　2、集体信访署真实姓名多。

　　一是一定的心理安全认识。因集体访是多人为了共同的利益而上访，并非单枪匹马，因而不惧怕会遭到被举报人的打击报复，从人身安全角度考虑，集体信访实名举报安全因素高。二是碍于情面的心理认识。因集体访多为同一单位成员或是乡里乡亲的，普遍认为共同的问题应共同参与，因此一呼百应，反之易犯众怒。特别是在上访问题得到解决后，害怕受到冷漠、排挤和打击，担心自身的利益受损。三是盲目求众的心理认识。认为参与人越多越好，认真反映问题人多了，才能引起领导和有关部门重视，特别是上层的重视。集体上访者的举报材料，往往附有大量的群众集体签名，而细看笔迹，很多签名系一人或少数几个人所为。

　　3、集体访性质易转变

　　集体访往往是多人聚集，情绪激愤，在众多不稳定因素。首先是易形成重访、复访，并由此而衍生出新的集体访。二是易形成告急访，越级访，上访局面难以控制。三是易演变成突出性的群体性事件。

　　集体上访呈现的组织化趋势越来越明显。群众集访的组织化程度日渐提高，从精心策划到筹集上访资金、到寻求外援以求扩大影响等，已对和谐社会的稳定构成威胁。

　　三、当前集体信访的潜在变化

　　笔者从事信访工作多年，纵观自己经办处理的集体信访，发现近几年的该类信访存在潜在变化。

　　1、组织化倾向日趋明显。过去的集体信访行为较为单纯，反映问题比较单一。而现阶段该类信访已出现规模化，表现在有具体的组织者，甚至有明确职责分工，募集上访专项资金等。

　　2、权益性内容日渐突出。集体上访内容较多，概括而言主要是权利和利益的斗争。因权利失衡而激化利益冲突，因利益不均而导致权利矛盾。由于社会文明的进步，人们的思想认识有所提高，为争取权利合法利益的上访活动成为今天集体上访的主要内容。

　　3、目的性十分明确。集体上访反映问题虽多，但目的很明确。要求十分清晰，并以其所反映问题，党和政府反给予解决的程度为满意度。在其要求和目的未达到完全统一时，一些集体上访者仍会以此进行新一轮的上访活动。

　　4、处理难度日益加大。因集体信访所反映的问题本身就很复杂，矛盾尖锐，给处理带来较大的难道。党和各级政府在处理该类信访时，遵从大局，以维护和谐稳定为基础，以维护群众利益为根本，最大限度地努力解决好群众集体上访问题，由于客观现实与认识上存在偏差，很难得到上访群众的认可。

　　四、集体上访的消极影响

　　1、影响正常的办公秩序。由于集体访、重复访的不断增多，影响了各级党委、政府及各部门的正常办公。集体上访者有的围堵纠缠领导，在机关大楼内大声喧闹，毁坏办公设施，滞留办公地点，甚至辱骂工作人员，肆意耍泼，分散党委、政府的精力、影响党委政府的形象以及在群众中的威信。

　　2、影响正常的社会秩序。由于集体上访人数较多，且经常采取不适手段上访，社会影响较大。如集体上访人员经常采取围堵交通要道，行业罢工罢市，拦截领导车辆，在政府门前牵拉横幅标语，冲闯重要会场等，出现一些较大规模的"抱团"、"串联"等形式，严重影响了正常的社会秩序。甚至有的集体上访者，长期滞留省城、京城，日常以捡破烂，打零工为生。特别容易滋生新的矛盾。对滞留异地的集体上访者，尽管各级党委、政府做了大量的工作，但劝访难度很大，给社会管理带来诸多不利因素。

　　3、影响正常的生活秩序。一方面因集体上访者的行为，导致社会环境的破坏，给百姓的正常生活带来不便。另一方面，因集体上访者的行为，给自己和家人带来许多隐患。有的人因长期上访，放弃劳动创造，收入甚微，使家庭陷入贫困。有的人因长期在外，家庭因素极不稳固，有的人不听家人劝阻反复上访，致使亲情关系恶化。有的人因长期上访行为，陷入非正常生活状态，导致精神、性格裂变。

　　4、不利于反映问题及时解决。因集体信访经常表现为多人多访多信多投。同样封信复印几十份上至中央各部委下至地方各部门，只要是认为挂上边的，无一疏漏。上访者同样是人跑到哪里，上访材料带到哪里，因上访环节增多，无端地给其所反映的问题带来诸多麻烦，不能及时高效地处理来访者所反映的问题。特别是涉及到一些举报内容，因众多的知情人和复杂的上访环节，容易造成失密、泄密现象，举报人容易被打击报复，不利司法机关或纪检部门的介入。

　　5、损耗大量的社会成本。日益增多的集体信访活动，大大增加了社会成本，消耗了大量的社会财富。就上访者本人而言，其上访的成本甚至高于其收入来源。上访费用一方面是物质的，主要是资料费、通讯费、交通费、住宿费、餐饮费、咨询费、诉讼费等，另外还有时间，人身安全保障和精神等诸多方面以及其他一些不确定的因素。特别是异地上访活动频繁往复，造成上访成本没有尽数。

　　如笔者经办的一起集体上访案件：辖区某村村民认为因所在村土地被征迁，征迁费用与老百姓实际补发有差距，于是由村民自发集资8000余元，聘请律师参与调查，但事与愿违，结果不了了之。农民转向政府部门反映，后又转向检察机关举报。经调查，未发现有犯罪事实存在。在向举报人反馈查处结果时，举报人非常不满，声称进一步向省级以上部门反映。

　　就社会而言，因集体上访给社会秩序带来一系列的混乱，并由此而造成社会财富的损耗无法估量。

　　就国家和地方政府而言，集体上访分散党和政府投入大量的精力、人力、财力，对改革开放的深入发展极为不利。

　　6、易使国家与人民，干部与群众之间产生信任危机。古人云："为政之道在于安民，安民之道在于察其疾苦"，当社会矛盾积聚，领导干部疲于应付各种矛盾时，必然就无足够的精力去抓改革与发展，从根本上损害了人民的利益，也必然影响党委、政府在人民群众心目中的形象。特别是在农村城市化深入发展进程中，以土为天的农民群体失地的痛苦很大，而在利益分担上最容易遭受侵害，如果他们仅有的利益，未能得到有效地维护，自然会深深地伤害着群众朴素的感情。最终在两者之间形成沟壑，产生信任危机。

　　当集体信访向上层层推进时，其实，信访者渴望的心理与忧虑失望的心理交织在一起，不可名状。一位农民兄弟在上访多年以后，曾对我说："我死了，咱农民认为是为他们牺牲的，值！政府把我当成狗皮膏药，我就把政府当无赖。"

　　前国家信访局长周占顺说，现行信访制度虽不完整，但其价值取向是为人民服务和保障公民的权益，这一点是很明确的。因此，针对目前集体信访的突出问题，重点以解决问题为目的，消除不稳定因素，最大程度地维护人民群众的利益。

　　7、易被别有用心之人所利用。少数别有用心的人为达一己之私，通过组织、煽动不明真相的群众集体上访，给执政党以压力。在现实中，有的人打着为民服务，为民伸张，为民做主的幌子，唯恐天下大乱之不韪，积极穿针引线，欲图激化更深的社会矛盾。

　　不管集体上访反映的问题是什么，它终归属于人民内部矛盾。基于对党和国家的信任，最终认为自己合理的要求能够解决。然有一些别有用心之人总会夸大其词，将其上升政治高度，并进行盅惑，煽动、挑起事端，制造混乱，演化为另一种不稳定因素，它比集体信访本身可怕得多，甚至影响我国的国际声誉。

　　五、解决与处理集体信访的对策

　　针对日益突出的集体信访，各级党委、政府各部门都应引起高度重视，做到早发现、早消化、早预防、早处理。笔者认为，解决好集体信访是一项社会系统工程，需要从多方面入手，建立多元化立体的高效解决机制。

　　1、树立为人民服务的宗旨意识

　　首先应当树立群众反映问题无小事的思想。密切党和人民群众的关系，就是要从小处着眼，把小问题放大了来抓，以解决群众困难为己任。很多集体访、群体性事件、突发性事件看似偶然发生的，而深究下去，不难发现该类许多事件发生的必然性。在基层工作的干部，应充分认识接访工作的重要性，摒弃群众反映的都是鸡毛蒜皮的小事情认识。

　　其次树立以人为本的思想。拿着人民的俸禄，就应当为人民办事。要坚决摒弃干部队伍中的官本位思想，从根本上重视群众，熟悉群众，了解群众，关爱群众，才能客观的看待群众上访问题，才能缩短与人民群众的距离，才能和群众建立深厚的情感，才能体察群众的切身之苦，才能正做到为民办事，办实事，办好事。尽管当前集体上访人员不再以老弱病残妇为主，但有部分集体访的成员仍是社会弱势群体，处于社会底层。由于社会各种因素损害了他们有限的利益，甚至一部人因此生活处于不稳定状态。

　　如笔者近两年经办的集体信访中，有7件是企业下岗职工集体访，有15件是农民群众集体访。集体信访者的愿望大多是单纯的，而形成集体访局面的原因较为复杂。因此，各级机关在处理集体信访时，应当多下基层，实地考察，多倾听群众的呼声，最大程度地给予实质性的关心和人文化的关怀。

　　2、建立高素质的信访干部队伍

　　信访工作的重要性不言而喻，但基层的信访工作重视程度还亟待提高。很多人认为信访部门就是和来访群众聊聊天，听其诉诉苦，守着电话，甚至自嘲是二道门岗，对群众信访一拦完事，一推了之。认为信访工作就是收一收、抄一抄、转一转、报一报，在实际工作中，存在同样一个信访件，能在不同的级别，不同的部门绕上一大圈，对上级的批转件能糊则糊，能蒙则蒙，能拖则拖。该及时处理的却慢条斯理，该果断解决的却不急不慢。对群众上访问题抱着司空见惯的态度，对信访问题只知其然而不知所以然，甚至汇报时也是似是而非，含糊其词。一些部门对信访干部的配备比较随意。很多基层单位将临近退休，不好安排的，老大难的等不具备一定素质的人员安置到信访部门，给基层接访工作带来诸多压力和隐患。

　　要做好新时期的信访工作，加强培养和建设一支高素质的信访干部队伍势在必行。一个优秀成熟的信访工作者，必须经过实践的历练，才能在处理信访工作中游刃有余。面对社会日新月异的变化，旧矛新盾的交织，信访工作者必须加强政治理论学习，更新知识结构，熟悉党的各项方针、政策和法律法规，了解改革开放的发展形势，把握建立和谐社会的基本要素，以期提高自己发现问题、分析问题、处理问题的能力，和综合协调，化解矛盾和理论政策研究的能力。实践中优化接访工作，真心做到一张笑脸相迎，一把椅子让座，一杯清茶解渴，一片诚心办事，一个满意答复暖心。

　　3、保持高效畅通的信访信息渠道。

　　当今正处在信息化的时代，在工作中应落实科学发展观，建立和完善信访信息通畅网络，最大程度地优化和利用信息资源，因集体信访在多数是重访，复访、越级访，了解和掌握这些信访动态，必须主动出击，将隐患性、苗头性问题及时解决在基层。

　　高效通畅的信访信息网络的建立，有赖于党和各级政府的高度重视与推动。就近年来的信访机制运作来看，当前的信访信息网络还存在不少瑕疵。如上下级信访信息沟通不及时，部门之间存在推诿现象，沟通交流方式简单化，没有建立信访信息共享网络平台，处理实际问题方式还是老一套，实际操作缺乏繁简有致，解决问题效率低下，信访调研工作滞后等问题。

　　当前应当着力解决信访工作的难点，抓住工作重点，消除工作盲点，正视工作弱点，加快建立和完善信访信息网络的步伐，加强信访信息的流程管理，切实抓好初信初访工作。扼制倾向性、苗头性的事件的发展趋势，做到早发现、早预防、早劝阻、早解决，努力增强工作的前瞻性。

　　4、加强内部协调配合机制。

　　我们首先应当摒弃群众信访仅仅是信访部门的事情。一有群众信访，即使与本部门有千丝万缕的关系，也极力将其排除在外。更有甚者，抱着看热闹的态度，非常可怕。

　　其次应摒弃群众信访是领导的事情。自己无法解决，也解决不了，消极应付，甚至将矛盾上交，不利用问题的解决。甚至怀有幸灾乐祸的心态，任由事态发展下去。

　　第三摒弃群众信访与已无关的思想。认为群众信访又不是找其个人的，群众反映问题非本部门能解决的，因此，在接访中能推则推，能糊则糊，易导致干群关系恶化。部门与部门之间产生矛盾，下级与上级之间产生矛盾。

　　第四必须改变只要不出问题就可高枕无忧万事大吉，遇到难以处理消化的事情更是恐避之而不及的消极态度。先要解决思想上对困难的认知，排除畏难情绪，将难点工作放到明处，摆在首位，绝不能遮遮掩掩；其次变被动为主动，深思慎行。变压力为动力，知难而上。最后要把解决问题作为落脚点，只有以积极的姿态解决工作中的难点，消除隐患因素，为人民服务才不会成为一句空话，建立和谐社会才会有一个牢固的基础。

　　5、建立系统的信访处置机制

　　近几年来，各级政府各部门一直在逐步建立大信访处置机制，从运行效果看，该项机制对解决信访突出问题有一定的推动作用。但在实际操作过程中，程序和实体部分仍有需要完善的地方。如在基层一时不易解决的信访，迫切依赖大信访格局予以处置，而启动该项处置机制是否有必要，程序是否规范到位，是否更有利于问题的解决，是否有必要增加大信访的运行成本等，都是需要考虑的因素。

　　中国社会正处于转型期，这一阶段不仅是生产方式的转型，也是上层建筑的转变，从传统权威向法理权威所变。在这样的社会背景下，我们既不能无视信访制度的作用，也不能漠视社会发展的趋势，而是应当在加强信访制度程序性和规范性的同时，确立司法救济的权威性和有效性，使公民权利在社会由人治向法治转变过程中实现合法有效的救济，实现公民权与公权力之间的相对平衡。

　　各部门应本着综合治理标本兼治的原则，加强普法宣传，构建信访联合协调机制。敞开听证渠道，建立信访援助救济体系，加快以党政机关为主导，社会参与，有利于迅速解决纠纷的工作机制，同时应加大基层信访的力量，形成多元化的信访格局，把信访触角延伸到基层各个角落。

　　中国人民大学教授毛寿龙指出：中央需要给地方权力解决当地的问题，让地方民众在当地政府有更多的声音，更多途径表达他们自己的想法，这样，很多问题可以在地方得到处理，而每一级政府最好处理每一级政府自己的事情，不要轻易去干预不属于本级政府的事情，这样，就不会把所有事情指到中央去，让信访者以为到了天安门一站就能解决问题，以为到国家信访局门口一站，就能解决问题。

　　因此，各级党委政府利用各种渠道倾向群众的呼声，正确把握上访人的思想脉搏，力所能及地为群众解决实际问题，信访工作争取人民群众的支持与理解，本着标本兼治的原则，从制度上入手，敢于在自身上动刀子，加强责任追究，加大信访督查力度，将信访工作纳入工作绩效考核机制，改变信访工作仅仅是收、转、抄、报的简单方式，杜绝上级只听取汇报，不下基层实地考察调研的弊端，最终只求根本上解决信访突出问题。

　　6、制裁无理上访。

　　新的《信访条例》虽已颁布，但许多上访者对此不以为然，特别是集体上访者、上访老户等，对上访规定依旧是我行我素漠然处之，按照时自己既定的思维模式，非常顽固。

　　因上访环境的宽松，一方面给百姓创造了更多的申诉渠道，另一方面也形成了上访无序的混乱局面。

　　上访者的主流是好的， 是抱着解决问题的目的进行上访，我们主张应按正当程序，合法上访。对那些以上访为由，无理取闹，缠访闹访的上访人，应当按照有关条例、规定予以处置，对少数利用上访之机煽动民情，扭曲民意，故意扩大事态，造成社会混乱的上访者应予以坚决打击。

　　尽管大规模的集体信访，给建立和谐社会带来众多不利因素，但通过对集体上访现象的粗略分析，我们应当抱着辩证唯物主义现象看待这种现象。正如古希腊哲学家柏拉图说："人类对于不公正的行为加以指责，并非因为他们愿意做出这种行为，而是惟恐自己会成为这种行为的牺牲者"。（ 安徽省马鞍山市雨山区人民检察院 嵇世薇）