统一领导 统筹协调 主动应对流动人口管理服务工作的新挑战

首都综治办主任、北京市流管办主任 李万钧

　　近年来，随着国家有关流动人口政策的调整以及构建社会主义和谐社会战略目标的实施，流动人口问题已引起社会各界的广泛关注和各级党委政府的高度重视。北京市委、市政府把改进和加强新形势下流动人口管理服务工作，作为构建和谐社会首善之区，努力实现"平安奥运"目标，大力提升城市社会管理与公共服务水平的一项重大课题。在广泛深入调查研究基础上，推出了一系列改进和加强流动人口管理和服务工作的新举措。

　　一、提高认识，转变观念，进一步明确流动人口管理服务工作的新思路

　　截止到2007年6月底，北京市户籍人口已达到1204万，流动人口总量为510.7万，全市实有人口总数已经超过1700万。根据近几年的统计数据分析以及北京自身内部拉力与外部推力的共同作用，北京今后一个时期流动人口规模仍将呈现继续增长的发展态势。在京庞大的流动人口群体，事实上已成为北京实有人口的重要组成部分。大批适龄劳动人口进入北京，优化了首都的人才结构、提供了大量的劳动力资源、繁荣了首都经济、活跃了消费市场，对促进首都经济发展、加速城市建设、增进城乡交流起到了不可替代的推动作用。同时，流动人口规模过大、增长过快，也加剧了城市人口与资源环境的紧张状况，给城市社会管理和社会服务带来巨大工作压力；问题丛生的流动人口聚居区，已成为城市公共安全的重大隐患；流动人口违法犯罪所占比例居高不下，成为影响首都社会秩序和治安稳定的重要因素。在管理工作中，流动人口法律法规滞后、暂住证制度功能弱化、有效管理手段不足、管理力量弱化等问题直接制约着流动人口管理服务工作水平的提升。北京市委、市政府高度重视新时期的流动人口管理服务工作，2005年，由市委、市政府领导牵头，首都综治办、市公安局等部门成立专题调研组，针对新形势下流动人口管理服务工作进行了广泛深入的调查研究。市委常委会、市政府办公会先后四次专题研究，在此基础上出台了市委、市政府《关于进一步加强流动人口管理与服务工作的若干意见》。

　　一是进一步统一了思想认识。我国现阶段的人口流动是城市带动农村、实现城乡统筹发展、解决"三农问题"、实现共同富裕的重要途径，是重大的经济问题，也是重大的政治问题。农业人口向城市转移是经济社会发展不可逾越的重要历史阶段，劳动力在不同区域、不同行业间选择就业是市场经济资源配置的基本规律之一；解决好流动人口最关心、最直接、最现实的民生问题，切实做好流动人口管理服务工作，改善流动人口的劳动就业、生活居住和权益保护等现实状况，是建设和谐社会的必然要求和重要任务；流动人口问题已经由改革开放初期以治安问题为主转变为涉及社会发展、社会建设、社会管理与社会服务的综合问题，已经不是由职能部门牵头就能解决的问题，必须从党委政府统一领导的高度进行统筹协调。以上这些对流动人口问题的新的认识和对人口流动规律的科学把握，成为我们调整制定流动人口政策，改进和加强流动人口管理服务工作的思想基础和重要前提。

　　二是进一步明确了指导思想和任务目标。提出要适应首都稳定与发展需要，必须调整领导体制，创新工作机制，将流动人口纳入实有人口管理服务体系，通过科学调整产业结构和产业政策、合理控制人口总规模等一系列工作指导思想和目标，确立了"以证管人"、"以房管人"和"以业控人"的总体工作思路。同时在管理理念和管理模式上，要逐步实现以下五个转变：即由社会控制为主的治安管理型向城市统筹规划、综合管理模式的转变；由重管理轻服务向管理服务并重、寓管理于服务之中模式的转变；由户籍人口与暂住人口双轨制管理向社会实有人口管理服务模式的转变；由职能部门管理为主向以完善社区管理服务体系为主的属地管理模式的转变；由政府管理为主向政府依法行政、社区依法自治、基层组织广泛参与的社会化管理服务模式的转变。市委、市政府《关于进一步加强流动人口管理与服务工作的若干意见》为当前和今后一个时期北京市进一步做好流动人口管理服务工作提供了有力的政策支持和保障。

　　二、统一领导，统筹协调，在流动人口管理服务工作上迈出实质性步伐

　　为做好新形势下的流动人口管理服务工作，按照市委、市政府提出的总体目标要求，重点推进了以下几方面工作：

　　第一，适应现实工作需要，调整管理体制。将流动人口和出租房屋管理体制合一，在市、区县和街乡分别成立流动人口和出租房屋管理委员会，下设办公室，与各级综治办合署办公，形成市、区（县）、街（乡）三级管理组织架构，实现党委政府统一领导，专门机构统筹协调，各部门分工负责，条块结合、属地为主的综合管理体制。截至目前，市、区县、街乡三级流管组织机构已全部建立。市流管办为局级建制，下设指导协调处和调研处，行政编制15人；区县流管办为处级建制，行政编制3-5人，所需人员编制统一由市里解决；街道乡镇流管办为科级建制，行政编制1-3人。流管体制调整后，全市共增加从事专职流动人口管理工作的行政人员编制580人。将流管体制和综治体制相结合，一方面是新时期综治工作深入发展的必然要求，另一方面也有利于充分借助首都综治工作多年形成的体制、机制、机构、队伍、组织体系等方面的优势，既有利于推动流管工作的顺利开展，也有利于促进新形势下综治工作的做大做强。市委、市政府对这项工作高度重视，将调整全市流管体制工作列入折子工程和行政体制改革重点工程加以推进，为体制的顺利调整创造了有利条件。

　　第二，整合基层力量，实现属地化管理。为实现流动人口管理工作重心下移，确保流动人口工作在基层有人抓、有人管，落实流动人口属地化管理，我们将在全市所有社区和村建立来京人员和出租房屋服务站，同时按照流动人口3-5‰的比例、在整合原有协管力量的基础上，组建一支规范化、职业化、高水平的基层管理员队伍。将教育、公安、地税、计生、文化、劳动保障等方面的公共管理与公共服务，通过基层服务站和基层管理员落实到社区内的每一个流动人口，使服务站成为提供基本综合服务的平台和窗口。组建管理员队伍、建立基层服务站已经列入今年北京市委、市政府折子工程，同时还是今年北京市在直接关系群众生活方面拟办重要实事之一。

　　第三，搭建综合管理信息平台，实现流动人口信息化管理。为推进流动人口信息化建设，提升流动人口管理服务水平，北京市政府通过立项审批，搭建全市流动人口和出租房屋综合管理信息系统平台。依托系统平台，建立起基层组织信息采集，职能部门综合利用，实现具有统计分析功能的信息应用管理体系，实现跨部门、跨系统的资源共享和对流动人口的综合管理、统筹协调，彻底扭转流动人口底数不清、情况不明现象，为党委政府制定宏观政策规划提供基础数据。市政府投资1200余万元，年底前将建成流动人口和出租房屋综合管理信息平台（一期）并投入使用。系统平台建设既纳入了北京市"十一五"信息化发展总体规划，也是市政府在奥运前要完成的十大电子政务重点系统之一。

　　第四，加强重点问题调研，探索多元化管理服务模式。针对当前流动人口管理服务工作中的难点问题，从解决突出问题入手，开展了流动人口居住证制度、流动人口社会保障、农民工子女义务教育、农民工住房和流动人口聚居区五个重点问题的专题调研。并针对不同地区、行业的特点，大力推进管理服务工作创新。目前已初步总结出出租房屋契约化管理、散居社会境外人员管理、流动人口自管组织社会化管理等工作经验，力争用一两年时间探索出一批适应市场经济特点的、切实有效的多元化管理服务新模式。

　　第五，加强服务和保护，为流动人口在京创业提供良好发展环境。北京市目前已将流动人口纳入城市公共管理服务体系，在劳动就业、权益保护、子女教育等方面推出了一批实实在在的新举措。积极推进流动人口平等就业政策，免费提供职业介绍服务；积极组织流动人口开展技能培训和引导性就业培训；全面建立农民工工资支付保障制度，农民工工资预留账户资金已达1.27亿；继续提高最低工资标准，今年上调至730元，促进了农民工工资合理增长。继续推行农民工劳务派遣制度，与其他省市共同组建了华北劳务协作区，目前已建立起276个劳务基地。先后制订出台了《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》和《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》。将农民工参保指标列入对区县考核范围，目前外地农民工参保人数已达110万人。加强对流动人口特别是农民工的法律服务和法律援助，今年上半年办理外地农民工法律援助案件3600余件。积极创造条件，改善就学环境，近年来市财政共投入近12亿元专项基金，用于流动儿童接受义务教育。通过一系列服务保护工作，让流动人口切身感受到党委政府对他们的关心和帮助，促进和谐社会首善之区建设。

　　第六，按照城市功能和发展规划要求，加大对人口规模宏观调控力度。从维护首都社会稳定、促进首都经济发展以及首都城市功能定位的实际需要出发，重点从政策引导、产业发展、新城建设、区域合作、宏观调控以及建立流动人口调控责任体系等方面制定了本市人口总体发展规划；明确了各级党委政府在人口宏观调控中的责任，并作为落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容予以考核；同时推出了五环以内不再审批大中型集贸批发市场、清理低级次产业、限制发展劳动密集型产业、加强对"城中村"以及违法建设的整治力度、限制市属高校招生规模等一系列具体举措。在一些地区，人口规模调控措施的成效已初步显现。

　　第七，高度重视法制化建设，健全完善流动人口管理法规体系。随着国家政策调整和国家《行政许可法》的颁布实施，北京自1995年以来制定出台的11个有关流动人口管理的法规规章相继废止。为解决基层部门在实际工作和执法实践中反映的突出问题，全市加快了流动人口和出租房屋管理立法进程。相继出台了《北京市流动人口计划生育管理规定》；开展了实施居住证制度的立法调研和房屋租赁管理的立法调研。目前，《北京市房屋租赁安全管理规定（草案）》已提交市政府审议。同时为保护流动人口合法权益，在劳动保障、子女教育、卫生防疫等方面出台了一系列规范性文件。通过完善法规体系建设，为政府部门、各级管理组织开展流动人口和出租房屋管理提供法律支撑和保障。

　　三、关于对流动人口管理服务工作的几点建议

　　一是加快现行暂住证制度改革，建立适应人口流动规律特点的实有人口居住地登记制度。二是加快研究制定具有更高法律效力、符合当前形势需要的房屋租赁与房屋安全管理规定。三是进一步明确人口流出地与流入地的职责，建立新形势下跨省际流动人口管理工作协调机制。