有效监督政府，我们可以这样做

　　2008年的两会，温家宝总理所作的政府工作报告依然是一个最大的看点，它是全国乃至世界各国观察中国未来政治走向的重要文件。继去年的政府工作报告提出各级政府及其工作人员都要“接受新闻舆论和社会公众监督”后，温家宝总理在5日开幕的十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时再一次提出，“大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府。”这一提法引发了会场内外的一致热议，有学者指出，这表明本届政府已决心在更广泛的领域，采取更为普遍、配套的措施，创造更为充分的条件，接受群众的监督。

　　那么，就我国目前的制度设计和实践操作情况来看，监督政府我们有哪些可以利用的手段和方式？这些手段和方式的效能如何？如何才能有效地运用这些手段和方式达到推动政府透明、公正、高效、良性运行的最终目的？还有哪些方式是我们可以创造性的运用的？我们邀请了对上述问题持续关注和研究的人士，进行了一番会场外的讨论。

　　人大政协监督：从公开联系方式开始

　　人大政协的监督在我国对政府监督的制度设计中是最早、最权威，也是最有效力的监督，但是长期以来这种监督方式实行得并不好，曾经有人戏称其为“橡皮图章”、“举手代表”，很多时候人大代表、政协委员正当的批评建议权利得不到足够的尊重和正确的对待。针对人大政协监督工作中出现的各种问题，人们进行过深入的研究与探讨，并不断进行着改进与创新。但事实上，要想提高人大政协监督的效力，也许并不需要大的制度上的变革，可能只是一个小的细节上的变化，就足以使这种监督提升到一个新的层次与水平。

　　何兵：中国政法大学教授，长期关注中国的现实问题。

　　前不久昆明市委、市政府将所有副处级以上官员的职务分工和办公电话向社会公布，引发了媒体的热议，现如今作为全国政治生活头等大事的两会正在轰轰烈烈的召开，两件看似毫不相干的事其实也有着相关性，政府官员的电话号码能否公之于众暂且不论，人大代表的联系方式倒应该向社会公布。据媒体报道，2007年11月25日前北京市第十三届人民代表大会的781名代表已经全部选举产生，但是我们从什么渠道可以获得代表的联系方式呢？这种现象久已存在，它导致的后果是，一方面身怀良策的选民有所建言却无处诉说，另一方面，身负重责的人民代表难以察知民情。他们局限于精力和眼界，无暇他顾，只能就个人兴趣和专业领域提出议案，无法倾听所在选区的民情。

　　从选举制度来看，我国之所以选择地域代表制(军人代表除外)的选区划分方式，正是要促使被选代表发挥本土优势，尽到为一方代表言一方民意的义务，但沟通渠道的缺失却使得这一目标几近落空。当然，也不乏热心的人大代表通过座谈会、走访等形式了解民情，征集议题。但这种单向的沟通方式，既是低效的，也是个别的，惟有设置常设性的沟通机制，充分调动起选举者与被选者的互动，才能使民众的声音顺畅的到达权力机关。如何捅破这层代表与选民之间的窗户纸，公布人大代表的联系方式不失为一把利刃。不仅如此，这一措施还具有更为深远的意义和功效。

　　十七大报告和十一届全国人大一次会议总理作的政府工作报告都提出了发展社会主义民主政治的任务，实现这一目标改革，现有体制固然不可或缺，但激活现有制度却往往能成为阻力最小的切入点，起到四两拨千斤的效果。公布各级代表的电话和电子邮箱并非难事，而这层交流的隔膜一经揭破，自下而上的言路便被打通，而代表们也就不能不认真履行自己选民代言人的义务，因为他能真切感受到身后群众的殷殷期望。随之而来的可能还会有民众参政议政热情的高涨，人大代表监督和问责机制的启动，乃至代表选举机制的改进。因为一旦公开人大代表联系方式成为制度、惯例，便会形成天然的动力和压力，推动民主进程的自发前行。这是一条远比大开大合式的推倒重建代价小得多的路径。

　　法律监督：以司法判决制裁行政违法

　　最高人民法院有数据显示，从行政诉讼法实施至今，全国各级法院受理的一审行政案件已经超过100万件。在法院审结的一审行政案件中，原告的胜诉率平均占结案率的30%。最高法院有关负责人坦陈这一比例高于其他国家和地区。事实上，就一些地方的统计数据来看，有些地方行政诉讼案胜诉率已高达五成。据悉，为了解决行政诉讼告状难的问题，高法正在研究行政案件管辖制度的改革——即实行指定管辖或者交叉管辖，以此来摆脱或者排除来自地方的一些干预，使法官在没有太大压力的情况下公正地审理案件。由此可见，我国法律监督政府行政行为的力度正在不断加大。

　　宋炉安：河南省高级人民法院行政庭副庭长、行政审判领域内的资深法官。

　　与其他监督方式相比，行政审判的特殊性在于它是一种法律监督。如果只有善意的批评，没有法律制裁，权力仍然会被滥用。因此，要实现法治政府，就必须实现对政府的法律监督。行政审判的优越之处在于，程序上可以给处于弱势地位的行政相对人一个公平的诉说意见的机会，对于违法的行政行为，可以通过判决给予相应的法律制裁。行政诉讼法的诞生弥补了在规范和制约行政权力问题上法治链条的断缺，也使依法行政的实现有了制度基础。但法治又是一种动态的力量，行政审判只有取得实践的发展，才能真正产生应有的作用。

　　可喜的是，行政诉讼法实施近二十年来，随着经济的发展和人们权利意识的增强，行政诉讼实践取得了长足的发展。人民法院对大量行政案件的审判，有力地促进了政府公务员法律意识和责任意识的增强，有力地促进了政府按照市场经济和法制的要求进行职能转变，也有力地促进了政府形象的改善。实践中，为了避免败诉，很多行政机关积极与人民法院沟通，就行政执法问题听取人民法院和社会各界的意见。近几年，为了避免和有效解决行政执法工作引起的行政纠纷、促进和谐社会建设，有的政府领导大力支持人民法院依法受理行政案件，推动行政机关首长出庭应诉，主张行政执法责任制与行政诉讼直接挂钩，有力地促进了行政审判工作的发展和法治政府建设。

　　一个行政判决不仅可以告诉行政机关什么地方偏离了法律的要求，还可以告诉各种媒体、公众应当对政府开展什么样的批评，并由此形成对政府的全方位的监督力量。

　　政府信息公开：赋予公众力量

　　今年5月1日起，《政府信息公开条例》将正式实施。这虽然是以国务院条例的形式出台的政府法规，但有识之士却对其给予了高度的评价，并寄予了极大的期望。这一条例的实施，对长期以来习惯了保密型思维的很多政府官员来讲，显然是一个巨大的挑战。毋庸置疑，政府信息公开的一个重要意义在于监督，没有公开，监督就是一句空话、废话。《政府信息公开条例》无疑使人们获得了监督政府的又一利器。

　　程洁：清华大学法学院副教授，上世纪90年代中期开始参与政府信息公开的课题研究工作。

　　对于一个服务型政府而言，透明的政府管理机制类似于餐厅的明厨操作，对制作者构成有形与无形的压力和监督，但其根本目的是获取并维持消费者的信任和忠心。

　　政府信息公开制度之所以能够为“人民更加有效地监督政府创造条件”，是因为信息公开改变了信息资源的利益分配格局，并进而潜在地改变了官民之间的权力分配格局。具体来说，由公开促成的监督是这样体现的：首先，政府公开机构的基本信息，使得行政机关及其工作人员成为“看得见、够得着”的政府，使得政府能够置于公众的视野之下。“被看见”本身，就构成了一种约束。其次，政府公开自身的行为准则，使得其决定的程序依据公诸于众，为公众监督提供了指导和依据。第三，政府公开规范和约束相对人的依据，使得相对人可以之为标准，预期自身行为，并对政府决定进行衡量。第四，政府公开决策或决定所依据的信息，使得公众能够对这些信息进行评判，在决策或决定作出之前，就参与评论，并促使政府作出恰当的决定。第五，政府公开相关决定，使之进入公共领域，接受更加广泛的公众考评。总之，政府信息公开的要求正如要求餐厅实行明厨亮灶：餐厅通过公开展示操作过程，规范员工行为，同时也说服消费者，其服务流程规范、产品值得信赖。

　　在传统社会中，“民可使由之，不可使知之”曾经是统治者重要的政治智慧。“君威不可测”也是统治者维持权威的神秘基础。但是，在民主体制下，政府暗箱操作既不能获得权威，也无法证明其合法性。相反，公开透明的管理，将会赢得口碑和信心，提高政府权威。2003年的非典风波让我们看到信息封闭带来的恐慌和不信任。2008年初的雪灾应急，则显示信息透明的条件下公众对政府行动的支持和理解。不过，信息公开也可能带来进一步的争议。例如，在事关厦门PX项目、上海市磁悬浮项目的讨论中，信息公开未能及时形成新的共识，为决策带来挑战。信息公开赋予公众力量，这力量需要发挥作用。下一步需要关心的是：面对更为有力的公众，我们的政府和社会准备好了吗？

　　新闻舆论监督：一种直接的民主形式

　　说到新闻舆论对政府的监督作用，我们不能不提到不久前浙江省委常委、杭州市委书记王国平在杭州市新闻媒体恳谈会上的一番感慨。他说，“办好一件事情必须　欢迎媒体监督。对媒体监督职能的认识，我们经过了三个阶段：首先是害怕监督，如临大敌；第二阶段是不怕监督，你说你的我干我的；现在我们认识到，要办好一件事情，必须欢迎媒体监督。没有舆论监督，我们的执政理念不会上升到立党为公、执政为民这样的高度，执政水平也不可能提高得如此之快。”

　　王国平书记所说的对新闻舆论监督认识的三个阶段，代表了相当一部分政府官员的心声，也许并不是我们所有的官员都达到了第三个阶段，认识上升到了立党为公、执政为民的高度，闻过则怒，拍案而起的肯定也不是个别人，但是政府必须正确对待新闻舆论监督已是自上而下的共识。

　　展江：中国青年政治学院新闻与传播系主任，教授。长期从事新闻传播事业的研究工作。

　　政治文明离不开健康的新闻舆论，其中必然包括人民群众通过新闻媒体对政治过程尤其是政府的决策和施政过程进行监督。公民社会需要普及公民教育和媒介素养，通过媒体这个纽带和教育工具，让越来越多的群众具有公共道德感和参政意识，是现代国家的成功经验。

　　反腐败的关键是约束和监督权力，其中让权力运作透明化以及揭露和抨击权力滥用的重任就责无旁贷地落在了新闻界的身上。如果说隐蔽是腐败的特性的话，那么曝光和公开性则是媒体的本能。媒体日常的客观报道可将权力运作透明化，特殊的揭露性报道可将腐败丑行暴露在光天化日之下，或者为司法机构惩治腐败提供线索，寻找证据。媒体的评论则是社会良知的体现物，它有利于形成反腐败的强大舆论。

　　公共领域理论认为，大众传媒是现代社会公民行使自身权利、对公共事务进行理性和批判性审视的平台。因此我们认为，舆论监督的本质在于，它是行使自身权利对权力运作，尤其是权力滥用导致的腐败进行监督的一种直接民主形式，是公共领域的一个重要功能。用美国开国元勋之一詹姆斯·麦迪逊的话来说，正是“看门狗”的角色使新闻事业成为“自由的防波堤”。

　　网络监督：迅速崛起的民意通道

　　互联网的发展从开始到现在，不过是十几年的时间，但它对整个社会方方面面所产生的影响却大得惊人，而且随着人们对其影响力认识的不断深入，它的触角已从刚开始的娱乐生活，向社会生活、经济生活、政治生活延伸。如果没有网民们的穷追猛打，就不会有一个朱巨龙的倒掉，纸老虎依然可以化身为“真老虎”，一个政府部门依然可以在谎言中获益。由此，网络自然而然的就成为对政府监督的一个新生的，不容忽视的力量。我们可以相信正因为网络的存在，民意表达会更畅通一些，政府的行政行为会更谨慎一些。

　　王钢懿：法学硕士，律师，资深网民，长期关注中国社会现实问题。

　　翻开网络关于两会的报导，其区别于传统媒体的最大亮点，就是网民参与两会、直接向代表和领导们建言的新型民意表达方式的崛起和兴盛。与其他国家网民不同的是，中国的网民习惯于向政治领袖个人，特别是胡主席、温总理这样的人格魅力型领袖，进行直接的民意表达；较少采取“竞争型”的多元诉求方式来构筑观点、利益的交锋，这也是为中国自身的传统文化和政治制度所决定的。由此，这种中国式网络政治的成功与否，关键就取决于倾听者的态度。

　　倾听者若是知己、知音，网民从各个渠道发出的声音就一定能够源源不断地汇聚成为一曲壮阔的民意交响曲。大到国计民生、廉政法制，小到个人的股市得失、就业苦恼，倾听者听到的不再是枯燥的数字、冷漠的概况，而是作为各项政策后果的最终承受者们发自内心的切身感受：这在中国一贯重视民心、舆情的社会背景下有着不可估量的政治价值。

　　今天的决策者其实非常幸运，因为他们可以不再仅仅依赖于官僚机构的过滤和各级媒体的转述，才能间接地窥测民意，而是可以借助网络平台，一目了然地看到浩瀚的民意之海，洞悉波澜、漩涡和激流的存在。从这个意义上，是技术的进步带动了政治文明的进步。

　　可倘若倾听者不是知音又会如何，透过网络闯入耳帘的会是美妙的音乐还是刺耳的杂音、噪音？技术的进步同样也能为少数滥权者提供封堵网络、打击报复的雷霆手段。由是观之，我们也不得不承认，当前的民众网络政治参与和监督依然非常脆弱。

　　令人欣慰的是，温总理在政府工作报告中特别强调了政府自觉接受社会各个方面监督的重要性，并明确指出要“创造条件让人民更有效地监督政府”。这其中必定包括保障人民继续通过网络等平台对政府进行的监督。（文字／秦平）